转自学习小组
【学习小组按】
今年是中央确定的“基层减负年”。不久前，习近平总书记在江西考察时也强调：“坚决整治形式主义、官僚主义，加强真抓实干的作风建设。”
目前，基层减负还有哪些梗阻？小组【基层说】推出基层减负专题，和大家一起聊聊减负这个话题。今天我们聚焦一个基层现象：从“跑项目”到“躲项目”，官员为何不愿作为。
“现在没有人愿意要钱。”
某地财政局的工作人员跟小组抱怨说，现在他们最头疼的是各单位账上的资金支出缓慢，为此每个月还要给各单位发《支出进度表》进行提醒。
其实，早几年可不是这样的光景，彼时各个单位的项目办主任虽然只是小小的股级干部，却是竞争的热门岗位，手里掌握着成百上千万的资金，权力不可谓不小。为了争取更多的项目资源，很多干部都经历过向上级“跑项目”。
从“跑项目”到“躲项目”，地方官员的行为逻辑发生了什么变化？
给钱就要做事，做事就会出错，出错就会被问责，与其如此，还不如不要钱，落得清闲。
有人将“躲项目”最直接的原因推给纪委，因为对项目执行过程的监督和问责大大加强了。那么，问题来了，纪委严格执纪肯定没有错，所以，“躲项目”似乎是地方官员“懒政”的表现。实际的原因呢？可能比较复杂。
干不成事的尴尬
有一句话叫“财政养人，项目做事”，说的就是在转移支付体制下，大量的财政资金都是以项目的形式下达基层。比如西部某县，年财政支出30亿，除了可支配的不到14亿元，其余都是各种各样的项目。项目的内容、地点和流程都是上级规定的，基层政府只是机械地执行上级要求。这样，问题就来了，上级的项目规定一定符合基层实际吗？
一般有两种情况，一是项目设计与基层实际错位。
比如，上级要求在贫困地区发展肉牛养殖产业，并且对农户建牛棚和养牛犊都给予一定补贴。无疑，上级政府的初心是好的，却不一定契合农户的想法。以前养牛用麦草饲养，基本零成本，而牛还可以耕田，进一步降低农业生产成本。但在打工经济背景下，农业都机械化了，养牛没有什么用处，而农民为了节省劳动力也不留麦草了。养牛成本升高，小规模养殖不划算，而大规模养殖风险又太大。所以，一般农户都不愿意养牛，基层干部再怎么动员都没有用，项目就没有办法落实下去。
另一种情况是，项目思维和实际治理的矛盾。
项目是一种典型的技术治理思维，就是事先设计一套完美的制度，以为严格按照这套制度执行就能取得好的治理绩效。实际不然，项目落地不是一个单纯的工程问题，需要做大量的群众协调工作。最典型的就是钉子户问题，项目落地总会涉及到占地问题，但是项目资金中并没有涵盖这一部分支出，要求基层政府自行解决。这时，村干部的角色就很关键了，钉子户能不能解决，就看村干部出多大力，但是，村干部只是一个被动配合的角色，也没有多大的积极性去进行协调。所以，常常会出现钉子户阻止施工的情况。
无论哪种情况，都会存在一个矛盾：按照规定执行事情做不下去，而根据实际灵活调整却又违反规定，可能被追责，于是就出现了地方官员“躲项目”的现象。
说不上话的痛苦
费孝通先生说传统社会的治理是一种双轨制，既有自上而下的政策执行的一轨，也有自下而上诉求反映的一轨，两个轨道都不可偏废。借用双轨制的视角，基层缺乏自主性的问题本质上是自下而上的轨道不畅通的结果。
我国的政策执行体制中决策权和执行权是分离的，决策权集中在上级政府，而执行权集中在下级政府，越到基层决策权越小。而执行政策的基层政府，是最了解基层实际的，哪些政策可行、哪些不可行他们一眼就能看出来。但作为政策执行者，在政策制定的环节，基层政府却缺少自下而上的表达渠道，缺少话语权。所以，即使政策与实际不符，也只能硬着头皮去落实，只能想办法用各种形式主义的方式去应付。
而当前的政策制定中，普遍存在技术崇拜情结，很多上级领导干部认为技术治理一定是最先进最有效的，从而盲目地向基层推广。
手别太长，耳别太短
赋予基层多大的自主权是个问题，上级政府有自己的担心，赋予过多自主权，怕管不住，产生腐败怎么办？这个担心无可厚非，那如何把握这个度？两点很重要：
一是在政府内部也要走群众路线。这里的群众就是广大的基层干部，基层干部作为政策执行者也是政策的利益相关者，一定要给予他们充分的话语权。
上级官员在决策以前应该多搞几次扎扎实实的调研，多开一些生动活泼的座谈会，让基层干部畅所欲言、开放讨论，有一个自下而上的意见集中的过程，最后制定的政策也才可能是符合实际的，这正是群众路线“从群众中来，到群众中去”最核心的内涵。
二是从高线思维转变为底线思维。简单来说，就是手不要伸的太长，把该基层去想的事替基层想了，这样往往会对基层工作造成阻碍。制度的设计要简单高效，抓住核心的环节、建立有效的自上而下的控制，其余的放手让基层去干。
其实，任何制度都会有漏洞，预防腐败的关键是要控制住腐败发生的概率，但要完全禁绝腐败很难，从古至今，还没有一个制度能完全禁绝腐败。所以，制度在设定负面清单的底线上要有刚性，但在促进工作上同样需要有弹性。制度不能说让干部不做坏事，最后连好事也做不成。
作者/安永军
华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生
编辑/鹤鸣
