国家给百姓发放的福利和政策，不经意间，就有可能成为官员敛财、盘剥百姓的工具。无论国家设置多少道防线，政策标准写的多么清楚，总有人能发现条文的漏洞，然后钻进漏洞瓦解防线，实现自己的个人目的。
而之所以出现这样的事，根本原因就在于，管钱的和发钱的往往是同一批人。
最终，国家为了避免漏洞继续扩大，造成难以承受的损失，便只能把涉事人员和福利政策一起停掉。
可以说，钱权不分、监守自盗、转嫁百姓、再一刀切断，就是福利政策变成敛财工具的一整条因果脉络。
1849年7月，四川按察使张集馨接到调令，补授为贵州布政使，要求他立即交卸工作，进京和道光皇帝陛辞。但等到张集馨离开京城前往贵州时，一纸调令又快马送来，说他已经调任甘肃布政使，现在必须马上赶赴甘肃。
因为甘肃当时正在清查地方州县的官仓亏空，可查来查去，发现同一件事有两三种结果的案例比比皆是，整个账目成了一笔糊涂账。于是，道光皇帝命户部尚书祁寯藻到甘肃，和琦善共同查办。
在这样的背景下，琦善便想起了做四川总督时的得力下属，张集馨，请求道光皇帝派他来甘肃，把地方州县的官仓亏空，从头到尾的核实一遍。
1850年2月，张集馨抵达兰州，随即开始清查甘肃州县的官仓账目，而等他读完所有的资料以后，发现，甘肃地方州县的官仓亏空，几乎都是从“发银生息”这件事而来的。
所谓的发银生息，其实就是官府把公款交给商人做资本经营，官府仍然拥有公款的所有权，只是每月收取百分之一的利息，用来给官兵发放婚丧补贴，或者投入其他的公益事业。
早在隋唐时期，朝廷就曾给各级官府划拨过公廨钱，允许各级官府放贷经商，补贴公用。
雍正皇帝就从内库拨出九十万两银子，交给八旗经营，所得利息专门用来给八旗兵丁发放福利，例如骑兵办喜事赏六两、丧事赏十二两，步兵办喜事赏四两、丧事赏八两。
后来，雍正皇帝专门给“发银生息”制定了明确规则——
2、本金和利息由数人共同管理，发现有人侵吞挪用，一律从严治罪，如果商人经营不善导致本金亏损，要向经手官员追赔。
4、“发银生息”的项目不能与民争利、不能放高利贷、不能抢占百姓生意，一旦违规，严肃处理。
