强世功：末代港督彭定康，是这样在香港“埋雷”的……|2019-08-28

今天推荐一篇文章，节选自北京大学法学院教授强世功的《中国香港：政治与文化的视野》。

看过之后，你会明白香港今日之纷争，究竟起源于何处。

1

1992年7月9日，末代港督彭定康携带家人抵达香港的皇后码头。

这是港英政府专为殖民地官员建造的码头，经历了历任港督的上任和离任，也目睹1975年伊丽莎白女王的到访和1997年7月1日查尔斯王子的黯然离去。

和过往港督上任一样，香港的达官显贵和普通市民自然要到皇后码头列队欢迎自己的“主人”。

然而，让港人惊讶的是，这位末代港督一改殖民地传统，没有佩戴饰有羽毛的帽子、肩章、佩剑这些象征帝国荣耀威严的符号，只是身着便服、一脸微笑轻松地与市民们招手。

正当香港人对港督的出场方式议论纷纷时，上任第二天的彭定康就以民选政客惯用的亲民姿态，坐地铁，挤人群，搭火车，走山路，逛“女人街”，在街头小店喝茶，接近市民。

 港英时代街头旧景

整个香港轰动了。香港一百多年历史上，第一次有港督像普通人一样走进市民中间。

经过选举训练的彭定康，不仅善于用幽默的语言吸引市民，还善于使用身体语言，使自己无论举手投足，都成为媒体捕捉的对象。

彭定康很清楚，民意是由传媒塑造的。于是他的就职典礼变成在总督府后花园会见记者，通过传媒传播施政理念。

这不过是美国总统在白宫玫瑰园会见记者的现代政治小技巧，但对香港新闻界来说，却是破天荒头一回。

传媒以及民众被彭定康的举动完全吸引住了，如崇拜演艺明星一样关注其表演，仿佛沉浸在童话世界中。

彭定康在媒体和民众面前随和的一面，无疑与在港府专断严厉的一面形成明显对照。

不过两手皆有好处。前者为他赢得了民意支持，后者则使他迅速完成政治力量重组。

此后，彭定康利用对立法局和行政局议员的任命权，毫不犹豫地抛弃了以前的战略盟友——进入港英体制的工商精英。

彭定康将他们从两局中赶出去，并把新的政治盟友吸纳到政治体制中。这就是1980年代末凝聚起来的“民主派”人士。

1994年，彭定康与时任布政司司长陈方安生相谈甚欢

经过充分的民意铺垫和政治权力格局精心安排后，彭定康终于抛出了他的撒手锏——“政改方案”。

2

从1979年中英开启香港谈判，直至1997年香港回归，这近二十年时间里，大英帝国在香港问题上一直采用两种策略来实现香港独立或完全自治的政治目标。

策略一是诉诸外交。通过与中国政府开展外交谈判，给香港自治或独立争取最有利的外部条件。

策略二是诉诸内政。利用英国对香港的最后统治推动香港的政治民主化，把香港政权尽可能地交给亲英的港人，促成事实上的香港独立。

这是大英帝国惯常的撤退战略，也是撒切尔夫人为中英谈判设定的目标规划：

“我们的谈判目的，是以香港岛的主权，换取整个香港的长期管治权……我们建议如果谈判没有进展，就应在香港发展民主架构。

我们的目标，是在短时间内让香港独立或自治，仿如我们以前在新加坡的做法。”

这什么意思？说到底，港英政府试图通过循序渐进的办法，将香港的政治体制从行政主导改为立法主导、行政机关向立法机关负责，立法机关向香港市民负责的代议体制。

这样的体制避免了未来的特区政府向中央负责的倾向，确保香港维持半独立的政治局面。而实现这一政治目的的手段，就是引入政治选举。

由此，港英政府一改立法局议员由港督任命的传统，引入了功能界别选举。

这一制度有利于巩固港英政府与香港工商专业精英阶层的政治同盟。但它并不是直接选举，这样便能防止中国政府支持的香港左派，通过选举进入港英政府。

1985年港英政府宣传选举的海报

这并非笔者臆测。《绿皮书》早已直言不讳地指出：

“直接选举并不是放诸四海而皆准的办法……有些时候，人民的政治意识对直接选举未有充分的准备；有些时候，由于社会风俗习惯不同，这种选举方式未能深为人民所接受……

推行直接选举，可能使本港迅速陷入一个反对派系参政的局面，以致在这个关键时候，加上一种不稳定的因素。”

由此可见，港英政府的政治目的很明确：要在1997年之前的13年时间内进行代议制改革，彻底改变香港的政制体制，使其在1997年之后得以延续。

这就是港英政府推动政制改革“十三年大变，五十年不变”的基本思路。

3

港英政府在1987年发表的《代议制改革绿皮书》中提出：“避免出现对抗政治，而以务实的方针去处理问题。”

 1987年《代议制改革绿皮书》

1988年2月发表的《白皮书》则进一步明确：

“为了保持稳定，香港代议政制的发展应该继续循序渐进而不是突变……这些演变也必须有助于1997年政权的顺利交接……

1997年之前立法局内加入若干名由直接选举产生的议员，将会是香港代议政制发展进程中的一个合理和可取的步骤……

至于实行直接选举的时间，政府的结论是：鉴于社会人士在这个问题上有十分明显的分歧，在1988年实行这样重大的宪制改革将不会是正确的做法。”

不过，在1989年之后，英国政府改变了策略。要求增加直选议席，将原定的1991年的10席增加到20席，到1995年则增加到24席。

由于当时中英两国缺乏互访，两国外长只得以通信方式讨价还价，最终达成了一致意见。

双方同意，1991年的直选议席增加到18人，1997年的第一届立法会直选议席增加到20人，第二届立法会增加到24人，第三届则增加到30人。

根据上述“衔接”原则，全国人大在1990年4月4日通过了香港《基本法》。

然而，随着东欧剧变、苏联解体，冷战似乎以西方世界胜利告终。

在此背景下，英美改变了对华战略，中国成了整个西方世界实现和平演变战略的最后目标——香港成为首当其冲的主战场。

4

1992年6月19日，彭定康出任港督前20天，英国上议院摩斯会议厅举办了一场题为“香港之未来”的研讨会。

英国议会外交委员会主席侯威尔在题为“英国与香港：外交政策目标”的主旨演讲中提出，整个世界的情势在1989年发生了根本改变，因此英国统治下香港的局势也应随之发生变化：

“我认为我们需要将1984年所有的措辞加以修正……香港觉得自己是一个国家，一个与周围其他地区人民有十分密切文化关系的国家。

它有自己的见识和声音并有权利表达，也有权利让自己的命运不任人摆布。

彭定康履新香港时，不仅须认清与赞许一切审慎的民主运动，还要带头推动这些冲劲。

他必须以明智而不具挑衅性的方式重新讨论香港立法局选举的民主时间表。”

这段演讲再清晰不过地预示着，“冷战”后彭定康主政下的香港在国际政治格局和世界历史上具有特殊意义。

这意义就是把香港理解为“国家”，通过民主化政制改革，将香港变成独立或半独立的政治实体，或在中国内部培植出反对和分裂势力。

正是在这种背景下，彭定康推出了他的“政改方案”：通过民主普选把香港基本法中确立的行政主导体制改变为立法主导。

英国人很清楚，港督不是选举产生的，香港回归之后的行政长官自然没有直选的基础，而且中央政府也不会很快放手让行政长官直选。

但港英政府可以推动立法局直选，让他们所扶持的代理人名正言顺地通过选举进入立法局。

若香港回归后的政治体制变成立法主导，他们的代理人也就自然获得了特区政府的管治权。

1991年，李柱铭、何俊仁呼吁立法局直选

这其实是大英帝国一贯的撤退战略，只不过由于1989年东欧剧变、苏联解体等政治风波，上天才终于赐予英国人最后一展身手的机会。

此时，香港已不再是英国的殖民地，而是被英美西方世界选作与中国进行意识形态和地缘政治较量的试验场，是对中国进行“和平演变”的基地。

一旦明白了英美的政治目的，我们就能明白，为什么彭定康把动员和塑造香港民意的支持看作是头等重要的政治大事。

因为，彭定康本人及其政改方案的民意支持度越高，他与中国进行政治赌博的筹码就越大，由此造成香港内部的社会分化越大，香港与内地的离心程度也就越大。

5

1992年10月7日，上任不到三个月的彭定康在做足了民意铺垫之后, 一改港英政府发表《绿皮书》和《白皮书》进行公众咨询的惯例，在其“施政报告”中直接提出了政改方案。内容包括四方面。

1992年10月，彭定康于立法局发表政改方案

其一，改革立法与行政关系。彻底取消港英政治体制中强化行政主导的“双重委任”（即立法局议员担任行政局议员），行政与立法彻底分家，其目的是强化立法局主导的“代议政制”，以发挥政党的作用。

其二，改革选举制度。将选民年龄从21岁降到18岁；采取有利于“民主派”的“单议席单票制”；改革功能组别，除了取消原有功能界别的团体票，在新设立的九个功能界别中，实现所有从业人员每人一票，从而将功能界别的选民基础由原来的近20万人扩大到270多万人，新设立的九个功能议席基本上相当于直选。

其三，改革地区组织。将区议会从地区咨询组织改为负有一定管理职能的组织，扩大其职权，同时区议会取消委任议员，全部区议员由直选产生。

其四，改革选举委员会，将全部或大部分直选区议员纳入选举委员会。

政改方案的根本方向是推动代议政制，扩大立法会议员的直选成分。

立法局选举尽管在表面上与基本法的规定相“衔接”，可实际上已经完全无法“衔接”了。

增加立法局的代议制基础仅仅是彭定康改革的第一步，与其相配套的改革是将港英时期的行政主导体制改变为立法主导体制。

1993年2月，彭定康又在立法局内成立了与政府各部门相对应的委员会，对政府政策进行监督，增加立法局对政府的制衡作用。

同时，英国政府还修改了《英皇制诰》和《皇室训令》的有关条款，取消了总督任立法局主席的做法，由立法局议员互选产生立法局正副主席。

这一系列改革的目的是将立法会由隶属行政的民意咨询机构，变成独立的代议机构。

香港立法会

与此同时，彭定康还对政府的运作架构进行改革，推行政府部门的公司化、独立化，使其脱离政府的架构。

比如成立了房屋委员会、广播事务管理局和医院管理局，使相关工作部门以公司化的方式运作，摆脱政府的直接管制。

后来又陆续成立金融管理局承担起央行的职能，将临时机场管理委员会改组为机场管理局，完全脱离政府架构运作。

总之，彭定康对港英政府体制的改革就是按照既定的撤退战略部署，尽可能地扩大立法局的权力和社会的权力，削弱并限制行政的权力。

而在这些改革中，最富想象力的无疑是推行变相直选的政改方案。彭定康在公布政改方案当天晚上，通过港府表示，政改方案仅仅是一种“建议”，有商讨的余地。

这意味着彭定康把这个公开的政改方案作为与中国政府“磋商”的筹码。然而，彭定康很清楚，北京不会接受这个方案。

其实，英国政府的目的从一开始就不在乎北京是否接受，而在于香港人是否接受。只要香港人能够接受，那么这个方案就能够成为既定的事实。

只要这个方案播种在香港人的心灵中，一旦北京利用“衔接”最终推翻这个方案，那么，香港人心目中理想的政改方案与97后特区政府按照基本法实施的政改方案之间就会形成一个巨大的心理落差。

这样一来便会造成一个不信任、不接受中央统治的香港，培养出一个不信任、不接受中央主权，甚至挑战中央主权的香港精英阶层，从而在中国的内部加入不和谐的音符，甚至播下分裂的种子。

这就是彭定康和英国政府撤离最后殖民地的最后使命，也是丘吉尔发表“铁幕”演说以来西方世界发起和平演变的政治使命。

这其实也是大英帝国在殖民地撤退中惯用的伎俩，中东问题、印巴问题和新马问题，都是大英帝国“光荣撤退”的杰作。

彭定康离港

6

对于彭定康而言，他的全部政治努力就是刺激香港人的民主化期望，从而把香港人捆绑在自己的政改方案上，作为与北京进行政治较量的赌注。

彭定康清楚地知道，香港人的民主期望越高，最后对中央的不信任就越深，中国人（当然包括香港人）输得就越惨，而英国人在这场赌博中就赚得越多。

为此，彭定康在发表施政报告的第二天，就马不停蹄地向香港市民推销政改方案的工作。

彭定康台上演说

从早上7点半一直到晚上11点20分，共安排了四场活动。早上是出席电台节目，回答市民的提问，下午是立法会问答大会，晚上是与市民的对话，晚上9点多则在电视节目上与专业界人士对话。

彭定康的推销无疑是成功的。他趁热打铁，接着在沙田大会堂接受市民的问答，再次展现一个政客操控问答的技巧和能力。

如此一连三天的密集推销，彭定康利用个人魅力，将政改方案的民主理念深深地植入香港市民的心中。

此时的彭定康已不再是一个英国政府委任的港督，而是香港市民的代言人，成了香港市民的精神领袖。

彭定康在1993年10月发表的第二份“施政报告”中强调：

英国政府的目的不是建立机制、制度和达成协议，而是要把“自由的思想”植根于港人心间，使港人“坚持正确的路向”、“紧抱信念”。

由此香港人的国家认同一直进展缓慢。

香港回归之后，政制发展的每一步都是在这种港人的悲情、香港与内地相互猜疑和不信任的政治气氛中缓慢曲折地前行。

不少香港精英人士因为彭定康的政改方案而对中央产生的悲情，至今都没有完全消除。

同样经历过大英帝国撤退安排的新加坡建国之父李光耀，曾明白无误地告诫香港人：

“英国政府预备把英国在香港及中国的利益作赌注。香港只是棋盘上的一只棋子，英国在香港搞民主立法，实际上是国际上大国的阴谋。

他们目睹中国经济改革开放后的进步，认为中国这样发展下去，对他们是危险的，所以香港问题出现了。

中英就香港的争拗，完全由于英国政策改变所致，而英国的转变是为追随美国对付中国的战线。

英美联手企图促使中国改变制度，当中所带来的政治意义，远远超过为香港带来一点点民主。”