郑永年:中国下一步向何处?【万字长文论改革】|2019-03-21

2019年3月21日08:46:06 发表评论

今天中国社会所面临的风险,大都是过去没有改革,或者没有足够的改革所导致的。

从政治上说,改革的最大风险就是“改革力度不足”甚至是“不改革”。因为“不改革”而产生的风险往往变得不可控,而由于“改革”而产生的风险,往往是可控的。

中国面临一种怎样的改革局面呢?十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》推出了总体改革方案。高层也一直在大力呼吁改革,社会对新的改革充满高度期待,但改革并不能马上见到效果并惠及社会层面。

但中国所面临的问题是:谁来执行改革?中央政府是改革的设计主体,也是中央所及的一些领域的改革主体,但中央政府绝非是所有改革的改革主体。在更多的领域,地方政府、企业尤其是国有企业和社会,才是改革的主体。

现在的问题很明朗,中央高层在呼吁改革,但各个部委没有什么大动作;地方政府、企业和社会对改革的执行,也没有什么大的回应。

为什么会出现这种情况呢?

作 者:郑永年

编 辑:允允

图 片:视觉中国

6个重要的改革阻力

从政治上说,至少有6个重要因素影响着人们的改革动力。

1.权力集中和改革之间的矛盾

中国早期改革的特点是分权,即把权力从上级政府下放到地方、企业和社会,让它们去执行改革。但现在的改革已经不一样,很多领域的改革需要集权。过去很长时间里没有改革或者改革不足,既“培养了”庞大的既得利益,也“累积了”巨大的改革风险。所以,新的改革设计和执行需要集权。

原因很简单。如果没有一定的权力集中,既难以克服所面临的庞大既得利益的阻力,也难以化解所累积起来的风险。同样重要的是,改革必须要有人来担当和负责。改革是执政党的一种使命,它必须是一种责任制。历史上看,没有人负责的改革就没有出路。责任制则表明各级主要领导人,要亲自把改革责任担当起来。

因此,根据这两个需要,在中央层面已经成立了全面深化改革领导小组,省一级政府也成立了省级全面深化改革领导小组。这个领导小组也可以理解成为“改革的责任小组”。但改革从传统的分权转型到集权模式,也给改革的执行带来了影响。

一是心理上的,从前的改革是分权式的,大家习惯了分权式的改革,现在要进行集权式的改革,就觉得不习惯了;二是人们对实际权力的考量,一些政府官员不知道权力的目的是什么,集权触动了他们手中的权力,就感觉到不自然。在这样的情况下,一些领导人和政府官员对改革并不热心,好像一集权,改革就不是自己的事情了,而是主要领导的事情。

2.改革执行难和中国的人事制度有密切关联

改革需要执行,而执行是人去执行的。现行人事制度和改革之间存在着诸多矛盾。首先,没有像发达国家那样的“组阁制度”。组阁制度很重要的一个功能,就是政策的制定和执行。无论是总统还是总理,或者各级政府首脑,都需要一个强有力的政策制定和执行的团队,这个团队就是内阁。在一定程度上,中国没有内阁制度,表明各级首脑没有自己的政策制定和执行团队。

3.只有人事退休制度,而没有人事退出制度

一个官员,如果不犯错误,就可以一直留在岗位上,不管其是否有能力执行政策。而要把一个办事不力但也没有犯错误的官员调离岗位,成本通常非常高。

4.人事任命经常“系统化”

也就是不同“系统”(或者“口”)的领导人,对本系统的人事任命具有很大的权力,“系统”之外的干部很难进入。

人事任命部门化,经常导致人事部门的既得利益化和利益的部门化。改革需要方方面面的配合,一些系统想改革,但别的系统不想改革,这就导致了内部消耗、改革不力的结局。

5.今天的改革与反腐败同行

改革需要反腐败。腐败既影响到政府自身的社会治理能力问题,更影响到政府的合法性水平。最显著的就是导致了社会对政府官员的深度不信任。

现在政府的难处在于,即使要进行一些有利于社会大众和社会整体的改革,可能也得不到社会的信任。就是说,在政府赢得社会的信任之前,推出再好的改革方案,也难以得到社会的理解和支持。

反腐败显然就是政府重拾社会信任的一种有效方法。当然,反腐败更是市场秩序所要求的。腐败,尤其是官商勾结的腐败,往往破坏市场秩序。在中国,因为政府和企业之间的紧密关联,在一些领域已经出现了类似寡头经济的现象,这种现象必须通过反腐败来纠正。

不过,事物都会有多个方面。反腐败必然对改革产生一些“负面”影响。在各级干部官员当中,现在有一些人心里不定,担心自己会不会出事情。于是,他们就采取“静观其变”的态度,“不动”比“动”要好。

这很容易理解。改革就表明要“动”,而“动”必然会触及身边的各种利益关系,那些利益受到改革影响的人会有抵触,经常会去揭改革者的老底,也就是通常人们所说的“整材料”。在这样的情况下,人们选择了“不动”。

同时,在反腐败的过程中,各级政府也在建立一些预防腐败的机制。反腐败本身不是目标,目标在于建立清廉政府。如何建立清廉政府?总体上,一个普遍的共识就是“把权力关在笼子里”。为了建立清廉政府,一些省份率先进行制度改革试点。例如,个别省份就已经开始进行权力的“负面清单”,明确规定省委省政府主要领导干部官员不能做什么。例如规定,省主要领导不管财政、人事、项目等大权,因为从以往的经验看,正是这些方面的大权没有受到限制,导致了地方官员尤其是“一把手”的腐败。

这样做具有足够的政治理性,但是“负面清单”的做法和改革往往是相矛盾的。如果“负面清单”过长,领导就不知道该做什么了。

改革是要办事的,没有人办事,任何改革就不可能。际上,主要领导通过“不办事”的方法来实现清廉,这又会是变相的腐败,甚至是更大的腐败。很简单,主要领导岗位是中国政治生活中最为稀缺的资源,站在领导岗位而无所作为,就是最大的腐败。再者,靠不办事来求得清廉,并不算有本事,真正的本事就是既办事,也清廉。

6.改革的主体没有明确起来

现在总的趋势是,中央政府已经变成了改革的主体,而其他则是改革的对象。其实不然。单就经济改革来说,中央政府是改革的顶层设计者,同时有很多领域的改革,中央政府也是改革的主体,例如财政、税收、货币、土地政策等。但在大部分领域,尤其是地方、企业和社会层面的改革,中央政府并非是改革的主体,改革的主体是地方、企业和社会。

现在中央政府动起来了,但地方、企业和社会仍然无动于衷。于是,有关方面在大力呼吁要宣讲改革。不过,改革不需要做很多宣讲,要很多宣讲的改革就很难做好,甚至失败。要宣讲表明改革者并没有找到改革的主体,或者并没有为改革的主体找到足够的动力。

20世纪80年代农村土地承包制的改革、村民自治制度的建立、20世纪 90年代的国有企业民营化的改革,当时中央政府并没有什么宣讲,地方、企业和社会各方面自己就早已经动起来了,中央政府只顺水推舟。如果改革具有足够的自下而上的动力,中央政府就会处于一个比较主动的地位。

中央政府并非一定要接受各种自下而上的改革,而是可以根据国家和社会的长远利益,或者接受和支持某一种改革,或者拒绝和否决某一种改革。但如果自上而下的改革遭到自下而上的抵制,中央政府就会处于一个比较被动的局面。

不过,中国也有自上而下的集权式改革的成功经验。最典型的就是20 世纪90年代的“分税制”改革和中央银行制度改革。照理说,这样的改革很困难,因为要把财权和金融权从地方集中到中央来。但当时的改革者采用有效的策略,主要是政治权力、行政权力和利益重新分配之间的有效协调,结果也成功了。

为什么计划得好好的改革和改革的主体都动不起来呢?这是需要人们深刻思考的问题。可能有人会说,这是因为从前的这些改革主体,现在已经演变成为庞大的既得利益了。这话有一定的道理。但既得利益的存在,并不表明改革的不可能。

20世纪80年代和20世纪90年代,方方面面的既得利益也是存在的,没有一个社会是不存在既得利益的。改革没有动作主要是改革者的策略问题。无论是80年代还是90年代,改革之所以能够推进并且成功,主要是因为改革者用有效的方式培养了新利益。

新利益成长起来后,是对改革者最大和最有效的支持,改革者可以使用新利益对老的既得利益构成压力,克服它们的阻力,从而推进改革。

历史上看,很难找到通过依靠老利益来改革老利益的改革成功例子。中国现在主要的问题是法律、制度和政策层面都没有向新利益倾斜。没有新利益的出现和成长,改革者的权力再集中,也不足以克服现存既得利益。很显然,中国改革的前途,取决于高度集中起来的权力能否公平培养出新利益来。

如何突破当前改革困局?

目前的改革困局如何突破?人们谴责既得利益所造成的改革困局,但是既得利益是客观存在物,不管人们怎样谴责,他们不会消失。

改革无进展的主要根源在于政治意志力、改革的思路和改革的动员。和以往的改革一样,不外是两种力量,即地方和社会,而突破中央地方关系的利益格局为首要任务。

从实际情况看,各地方是有改革动力的。地方面对客观存在的问题,感觉到应付和解决这些问题的紧迫性。地方领导群体中也有很多想有所作为的。人们看到,无论是沿海的广东和浙江,还是西部的重庆,地方领导层都在不断寻找改革的出路,并且实践着不同的改革模式,各地在不同的领域和层面也取得了相当的经验。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。

很显然,如果中央层面要促成新的改革动力来突破目前的僵局,地方力量不可或缺。或者说,只有当整合了现存的地方力量之后,中国才会出现新的改革动力,而要整合地方力量,改革中央地方关系势在必行。

但是,现在中央和地方的关系,存在三层逻辑缺陷:

(1)最重要的是政治逻辑

政治逻辑主要是围绕着GDP主义发生的。改革开放以后,为了改变往日贫穷社会主义的局面,中国把经济发展作为政府的头等议程。不过,经济发展议程很快就演变成为唯GDP主义,以GDP论英雄,这对地方政府及其官员产生了重大的影响。

在很长时间里,地方GDP的增长速度成为衡量地方官员政治业绩的最重要标准,即便不是唯一的标准。在很大程度上,地方政府演变成公司类型的政府,被学术界称为“地方发展主义”。当经济成绩可以转化成为政治资本时,GDP数据的造假变得不可避免。

2)利益逻辑

利益逻辑涉及作为组织的地方政府及其个体官员。地方政府如何推动地方经济的发展?在典型的市场经济体中,因为企业是经济发展的主体,地方政府必须通过法治建设、税收政策和劳动条件等改善投资环境,来吸引资本和劳动者。但在中国,地方政府拥有更为直接的手段,包括直接搞经济项目和工程、向企业提供廉价土地等生产要素、与企业共同开发项目等。

对地方政府来说,这样做可以增加地方税收;对个体官员来说,这样做可以创造很多有利可图的机会,即腐败。人们说,中国是“市长经济”,而非“市场经济”,这并非没有道理。那么多年里,每一任新的地方领导到任,都通过这些手段来应付地方经济发展问题。都会动用最大的资源来达到目的,而把问题(即责任)推给下一任领导。

(3)经济逻辑

经济逻辑最明显地体现在1994年分税制上。根据分税制的计划,中央政府根据各省1993年上缴的税收为基数进行税收返回。结果,1993年各省上缴的税收大增,目的是为了多分一块国民经济的“大饼”。一些地方自爆GDP造假现象是一个刚好相反的案例,但逻辑是一模一样的。

地方政府背负巨额债务,但不管债务如何沉重,地方政府是不可倒闭的,所以最终总会有“人”来救,即最终的责任还是由中央政府来担负。主动暴露GDP造假就是要解决一个“谁来负责”的问题,减轻地方政府自己的负担。再者,对新到任的领导来说,他们不用负很大的责任,因为这是前任历史积累起来的老问题。在十九大这个政治背景下,卸下历史包袱,轻装上阵,是新任地方领导的一个理性选择。

地方行为既然是中央地方关系的逻辑产物,要改变地方政府的行为,就须反思中央地方关系,并对此进行必要的变革。就其本质来说,当代中央地方关系所产生的种种问题,是政治逻辑和经济逻辑脱节的结果。

要解决地方问题,就必须重塑中央地方关系。这里至少有几个方面是可以考量的。

其一,通过确立国家统筹制度,重建现代国家。现代国家最重要的标志就是公民的出现,就是生活在国家之内的所有居民都能直接得到中央政府的服务。这是中央政府政治合法性的社会基础。不过,中国目前只实现了市一级的统筹,连省一级的统筹都还没实现。中国要建设成为一个现代国家,国家层面的统筹不可避免,否则国民很难确立其深层次的国家认同。

其二,压缩中间层政府。中国数千年来维持了中央、省、县三级政府的体制。日本直到今天仍然维持着从中国借鉴的秦朝体制。中国越来越多的政府层级不仅没有强化中央集权,反而在体制内部有效弱化中央集权,同时增加了社会的负担。压缩中间层不仅有空间,而且有可能。

例如,中国的城市不管大小一般都是“三级政府、四级管理”。新加坡近 600万人口只有一级政府,加上几个提供服务的市镇理事会,至多也是一级半政府。相比之下,珠海一个120多万人口的城市也实行“三级政府、四级管理”体制。无论是社会控制还是提供服务,新加坡都比中国有效,人们看不出为什么需要这么庞大的政府机制。

其三,除了纵向压缩中间层政府之外,横向的党政机构也可以压缩以减少支出。政府机构改革的其中一个目标便是精简机构,减少官员人数。十九大提出“党政合署办公”的改革新思路,是很大的一个改革空间。如果能够通过“党政合署办公”,把中共机构改革和政府机构改革结合起来,统筹考虑,机构改革就可以进一大步。因为在地方层面,二者机构都面临同样的具体问题,为什么还需要两套行政班子?两者的整合可以减少机构和提高行政效率。

其四,进行新的税制改革,为地方政府寻找新的税源。讨论了多年的房地产税应当加快实施。在任何国家,房地产税是地方政府的重要税源,也是地方居民为地方做贡献的义务。除了既得利益的阻力之外,今天的中国没有任何理由不实施房地产税。

其五,大力进行国有企业改革,使得国企成为真正的企业,减少甚至断掉地方国企对政府的依赖。在一些领域,国企的确应当做大做强,例如在一些公共事业领域。但国企应当从竞争性领域退出,政府改为通过税收体制和企业建立关系。市场化的国企改革不仅可以控制和减少国企债务,也可以控制和减少地方党政官员的腐败行为。

其六,更为重要的是,要在中央和地方关系方面建立政治责任制度。如上所说,改革开放以来,从中央到地方,在这个领域犯了不少错误。一些改革,例如设立计划单列市和地级市没有法律依据。这些错误都被忽视了。对中央和地方的领导层应至少做到一个任期进行一次大检查。随着监察制度的确立,经常被忽视的中央地方关系也应当引入被监察的领域。

数千年的中国政治历史经验指向了中央地方关系的重要性。大多数历史学家在论述中国兴衰时,都会把中央地方关系提到一个极其重要的位置。一个稳定的中央地方关系,不仅决定了国家政治是否稳定,更决定了国家的兴衰。

信息被过滤,中央听不到地方声音

迹象表明,中国很多县(市)级以下的区域已经进入无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府,而是说政府不能很好地履行政府的功能,如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。

这些年来,很多腐败和不好的事情都发生在县(市)。很少会有人否认,县政是中国腐败的“重灾区”。笔者认为,县政改革可以是中国总体政治改革的起点,并且是一个最理想的也是最具操作性的起点。

目前县级政府与中央政府之间的关系,存在3点问题:

1.中国各省间的关系微弱

长期以来,中国各省之间的贸易水平远远低于各省与海外的贸易水平。中国各省之间的整合度要远远低于欧盟主权国家之间的整合,也低于苏联解体之前各加盟共和国之间的整合。

实际上,情况比这个还严重。在各省之内,各县市之间的整合程度也非常成问题。中国学者所说的“诸侯经济”不仅仅存在于各省之间,也存在于各县市之间。乡镇数量繁多,范围小,既不能构成治理单位,也很难和政权建立直接的关系。

在常态社会,乡镇类似于社区,并没有必要成为一级正式行政建制。在富裕发达地区,乡镇人口较多,可以作为县的派出机构。乡镇改革在浙江等地的试验已经取得了不错的结果。乡镇政权的存在在很多方面已经成为政权的负担。大量乡镇政权已经处于破产状态。能否取消乡镇政权或者重新定位乡镇政权,时机早已成熟,接下来就要看改革者的决心了。

2.要求政府成为服务型政府

到目前为止,中央政府还很少能够为人民提供直接的服务。从各国经验来看,中央政府不是没有可能提供公共服务,例如医疗卫生、社会保障、教育和环保等方面,在很多国家都是由中央政府或者联邦政府直接提供的。

在中国,这些服务基本上还是由地方政府提供(当然是提供不足)。在很多场合是中央出政策,地方出钱。但即使是将来中央政府有能力直接提供这些服务,在中国的体制下恐怕也难以跳过县级政府。在这方面,县政面临艰巨的转型任务。有些政府不仅仅不能提供任何服务,反而演变成一种变相掠夺,这是政府和人民紧张关系的主要原因。

3.县级信息与中央脱节

在很多场合,县级信息到了中央要不毫无踪影了,要不高度扭曲。在中国高度等级化的行政系统里,县级的信息在往上传递过程中,被一级又一级地“审查”,到了最后即使能够上达中央,但已经不是原来的信息了。

当然,反之亦然,中央的政策到了县级,往往就变得面目全非了。原因在于在县政和中央政府之间有太多的行政“过滤器”。当中央权力被省市级政府阻隔的时候,县政就被边缘化;当县政信息被省市级政府过滤的时候,中央就很有可能变成“瞎子”和“聋子”了。

从长远来看,县政改革也涉及中国未来民主化问题。中国国家之大,地方复杂,拒绝走西方式民主道路有其很大的理性。县政民主是民主化的最可行的选择。就是说,在很长一段时间里,只有县政才有可能实行直接民主,而在县级以上,实行间接民主。

集体腐败越到地方越严重

地方改革何去何从?

在中国的政治环境中,因为社会力量的弱小,地方政府的有效运作是社会稳定的前提。如果不对地方政权加以大力度地改革,大规模的社会不稳定就会出现。一旦地方政府不论以何种方式解体,那么社会的无政府状态就变得不可避免。

首先是一线政府呈现出来的“黑社会化”倾向。比如重庆打黑的例子,在全国各地,这是一些庞大的网络,并非在短时期内可以形成。另外,与之紧密相关的是一些地方政府的集体腐败,集体腐败越到地方越严重。

目前地方政府存在2方面问题:

1.地方官员毫无士气

一线政府是和社会最直接的关联点,一旦出现问题,整个社会的关系就会出现问题,但是他们却早被边缘化。

边缘化的位置使地方官员容易产生异常行为。对他们来说,晋升的可能性几乎没有,要说荣誉,也几乎无从谈起,那么他们就会选择寻找腐败的机会。为了得到这些,就采取了一些不妥当的方式,受到社会的强烈的谴责。

但从实际情况看,这并无助于问题的解决。地方官员和地方政府感觉到被“妖魔化”了。一些地方,官员根本就没有“士气”。除了对私利的毫无限制的追求,根本不知道“做官”还有什么其他的意义。这种“士气”的腐败是很致命的。

怎么办?应当从制度层面来加以解决。要反思一些制度建设,并非设置了预防和反腐败的机构,就可以控制腐败等问题了。

2.政权扁平化保证好的政策下达

地方行政改革经历了多次,但每次都是为了配合中央层面的行政改革。到目前为止,地方行政改革要不是为了精简机构和人员,要不就是搞大部制。这些当然很重要,但所有这些地方政府的改革,并没有被置于重建中央地方关系的大背景下。结果,地方行政改革忽视了最具中国特色也最具重要性的一方面,那就是缩短行政层次、减少行政等级性的问题。

对中间层面的政府缺乏研究和改革。中间层面的政府在不用承担一线政府那样的责任的同时,可以利用手中的行政权力来攫取各种利益。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源,都和它们的存在有关;一线政府和社会之间的紧张关系,更和这些无须负责的中间层政府有关。

正因为这样,最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南,县、县级市和市,尽管继续属于不同的行政级别,但都由省政府管理。在浙江,省跳过市直接和县处理财政关系。不过,应当指出的是,“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题,还没有提高到行政改革的高度。

一些大的市,包括目前的计划单列市,可以升格为直辖市,和省同一行政级别。地方行政改革的主要目的,就是缩短中央和一线政府的距离,中央(或者代表中央的省)直接管理市、县级干部。这样做有很多优势:

第一,有利于提高政策制定和执行的效率;

第二,有利于行政的扁平化,市和县属于同一行政级别,减少政权内部的权力“掠夺”。

第三,对中央政权来说,有利于收集社会意见或者社会对政府的反馈;对社会来说,有利于对政策执行的监督;

第四,有利于城乡的统筹和整合。现在城乡分割得非常严重,由省政府直接管理县和市,对县市进行协调,非常有助于整合。

很显然,这样的行政改革不仅仅是行政管理学意义上的,而且是政治学意义上的。中央和一线政府行政距离的缩短,也意味着政府和社会之间的距离的缩短。

此外,不能忽视了制度设计。现行的中央地方关系的制度设计,有效地隔离了中央政权和社会的关系,削弱了政权的社会基础,如果不加以改革,中央权力的社会性就难以得到确立,而和地方一线政府行为相关的、越来越甚的社会问题,表明这个体制已经到了不可不改革的时候了。

制度建设:新时代的清醒判断

新时代,新判断,新使命。现在,中国发展到了一个新时代。新时代不是一个名词,它是中国共产党基于中国社会经济发展水平达到一定阶段,但发展还不平衡不充分的现实,所作出的新的基本判断。

十九大报告中指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”与此同时,中国社会主要矛盾的变化,没有改变中国共产党对中国社会主义所处历史阶段的判断,中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,中国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。

尽管中国发展取得巨大成就,赢得了很多国际上的掌声,但是中国也看到自己所处的时代和内外部的环境。社会主义不是敲锣打鼓就能干出来的。中国领导层具有十分清醒的头脑,在充分肯定自身所取得的成绩基础之上,直面挑战并展望未来,对所面临的问题有着非常严峻和冷静的思考和判断。

习近平主席在十九大报告中描绘了未来蓝图:从十九大到二十大,是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。中国既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标,又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程,向第二个百年奋斗目标进军。

这幅蓝图的描绘就是基于基本判断。从经济上说,中国已经到了全面建成小康社会的决胜阶段。从这些年的政策讨论来看,中国的焦点已经是如何避免中等收入陷阱,把国家提升成为一个高收入经济体,即富裕社会。中国目前人均GDP超过8000美元,按照“十三五”规划,到 2020年人均GDP要达到1.2万美元。

更重要的是,中国人民在满足了温饱、总体上实现小康的情况下,其他方面的需求,例如对美好环境、社会公平正义等的需求,也在与日俱增,进而显现出中国经济和社会、经济和环境或者物质文明和精神文明之间的发展不平衡,所以十九大报告中提出要“更好推动人的全面发展、社会全面进步”。

中国共产党在新时代作出的新判断,不仅关乎中国本身的发展,而且为世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。

笔者一直以为,一个国家崛起的核心就是制度崛起,而外部崛起只是内部崛起的延伸而已。制度是人类文明的积累。对任何国家尤其是对发展中国家来说,制度建设是一切,所有其他方面的进步必须以制度的进步来加以衡量。尽管制度是人确立的,但制度比人更可靠;历史地看,制度更是人们衡量政治人物政治遗产的最重要衡量标准。

自从中国近代以来传统皇朝国家制度被西方一而再、再而三打败之后,中国的数代精英一直在寻找适合中国现实的制度建设。从晚清到孙中山再到国民党,期间经历了诸多失败。直到1949年中华人民共和国成立之后,中国才开始了没有外力干预下的内部制度建设。

邓小平时代之后,中国在制度建设上又有很大的进步。为了加入诸如世界贸易组织等,中国实行了“接轨”政策,即改革自身的制度和制度的国际标准接轨。进步尤其表现在经济方面,整个社会主义市场经济的制度构架就是这个时期所确立的。同时,在政治上,1997年十五大上,把“法治”写入党和政府的文件,并把“法治”确立为政治制度建设的目标。

尽管十八大以来外界关切的焦点在于中国轰轰烈烈的反腐败运动和经济的新常态,但如果站在未来的立场来看,十八大以来最主要的进步也在制度层面。甚至可以说,无论是大规模的反腐败运动还是经济新常态,都为其他方面的制度建设提供了一个环境和条件。当GDP主义盛行的时候,制度建设很难提上议事日程;同样,当腐败盛行的时候,政治体制和执政党本身的体制建设很难提到议事日程上来。

十八大以来制度进步并不表明中国的制度建设已经完成了。在任何国家,制度建设永远不会终结。如果有了“历史终结”的观点,那么就是制度衰败的开始。西方是这样,中国也是这样。

正因为如此,十九大在“校正”了此前一些制度发展偏差的基础上,明确了未来制度发展的方向、目标和路径。十八大之后成立了深化改革领导小组,把中国各方面的改革提到一个新的高度。这次十九大成立依法治国领导小组。“依法治国”是中共十八届四中全会的主题,是中国最大的政治改革方案。毋庸置疑,依法治国领导小组的目的就是为了推进中国全面制度建设。

可以预见,到中华人民共和国成立一百周年,一个以法治为中心的新型中国政治制度或者中国模式必将屹立在世界的东方。

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