在香港回归过渡期后期的中英交接谈判中，为未来的香港特区打造一个好家底，是中方孜孜以求的一个重要目标。然而，复杂的国际形势，英方特别是末代港督彭定康的搅局，为中英关于过渡期财政预算案的谈判带来重重迷雾……
文 | 陈佐洱 （国务院港澳事务办公室原常务副主任，十一届全国政协常委、港澳台侨委员会副主任，全国港澳研究会创会会长。时任中英联合联络小组中方代表。）
本文由中国文史出版社（ID：wspress1980）摘自《纵横》2019年第7期，原题为《香港永不再离开祖国母亲的怀抱——回眸回归前中英谈判的台前幕后》
20世纪80年代末，在乌云压城“国际制裁”的形势下，英国在香港接连打出三张不与中方合作的牌：
首先是推行“居英权计划”——秘密地给22.5万香港各界精英人士及其家庭成员一个密码，这些人随时随地可以在任何一个英国使领馆取得英国本土公民护照。
继而又通过“人权法案”——把两个连在英国都未完全适用的国际人权公约适用于香港，企图凌驾于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》之上。
更得寸进尺的是，不向中方作任何通报，突然抛出了一个跨越1997年、耗资达1247亿港元（一说2000亿港元）之巨的“机场及港口发展策略”，动用几乎所有财政储备和有史以来最大规模的举债，巧妙地使大把大把的香港金钱流向英国。
末代港督彭定康自上任起，更成为香港后过渡期最大的搅局者。1992年他所公布的所谓政改方案，让中英之间已经达成的政权机构平稳过渡安排化为泡影。
这一切，为香港回归前的中英交接谈判带来重重障碍。
1
英方的小算盘
财政预算案是现代政府理财的重要工具，是政府收支计划和经济政策的集中体现，对经济民生影响重大。
按香港的惯例，每个财政年度从当年4月1日起，至次年3月31日止。显然，97/98财政年度将跨越历史性的回归，前三个月为港英政府管治，后九个月将由中国香港特区政府管治。这个年度财政预算案的编制理应由中英双方共同完成。又由于财政政策、收支计划具有连续性，前一个财政年度的预算案必然对后一个年度的预算案产生重要影响，因此在中国香港特区政府尚未产生前，由中国中央政府代表未来特区利益，与英方就97/98、96/97两个过渡期财政年度的预算案编制进行合作，既是香港政权交接的应有之义，也是实现香港财政政策平稳过渡的客观需要，符合《中英联合声明》精神。
中方要为香港回归后新成立的特别行政区打造一个好的家底。
对于这一平稳过渡的设计，英方表面上不持异议，实际上却想独自把握，以便配合其“体面撤退”的实施。
见证历史的坚尼地道28号
中英联合联络小组谈判楼大门
2
突然的“慷慨”
1995年岁末，关于96/97年度预算案的编制工作渐近尾声。中英双方商定于11月28—29日在北京举行第5次专家小组会议。
11月14日，港英政府社会福利署署长、爱尔兰人冼德勤公开发表了一篇题为《香港的社会福利制度——世界顶尖的制度》的演讲。他骄傲地说，目前香港社会福利的提升速度超过世界上任何一个国家。1995年的社会福利开支是五年前的2.5倍，年增幅达27%。根据政府现行规划，到2000年香港的社会福利服务将达到第一世界国家的标准——这番旨在为末代港督歌功颂德、标榜香港福利“惊人增长”的演讲，的确令人十分震惊。
对于香港的社会福利问题，中方一向认为应在财政稳健的条件下，随着经济发展和实际需要不断提高，但此时港英政府突然加速扩大福利支出，我认为绝非福音。
首先，它单方面地对1997年后香港福利开支进行规划，明显是越俎代庖，严重违反了《中英联合声明》。
其次，即使有关政策不会推行至1997年后，但福利政策在某种意义上具有上易下难的刚性特点，港英在撤退前大撒金钱，将福利推至与财政收入和经济发展不相匹配的高水平，那么日后新成立的特区政府很可能在惯性轨道上难以为继，更遑论遇上内外经济形势不景气或政府卖地等非经常性收入不理想等意外情况。
早在9月的第4次专家小组会议期间我就注意到，英方在公共开支方面削减教育和大型基建等长线投资，曾经呼吁英方要“瞻前顾后，不可急功近利”，看来对方是置若罔闻了。
我立即请有关同事收集资料，对港英的社会福利政策详加研究，发现英方早已将扩大香港的福利开支纳入其实现“体面撤退”的重要部署，有关政策已不再着眼于香港长远利益。彭定康于1992年出任港督后，从93/94财政年度起福利开支便迅速上升，五年间在经常性公共开支中，扣除通货膨胀因素增长竟达66.5%。若按照冼德勤用社会福利署开支的口径计算，每年的平均增幅就达27%。
1995年10月，这个曾在英国撰文反对福利主义的保守党前主席彭定康在施政报告中表示，要在继续提高香港福利开支的同时，实行减税和冻结收费。他的“节源开流”严重背离了《中英联合声明》和基本法规定的量入为出、审慎理财原则。
3
“车毁人亡论”的由来
我带着以上忧虑飞返北京，于专家小组会议举行前的两天登国务院港澳办主任鲁平府邸汇报请示。鲁主任听后表示，这个问题抓得准，港英当局大幅度提高福利是在给特区政府挖陷阱。为突出中方对事态严重性的高度关注，我决定利用闭门会议开始前的记者拍照时间阐述中方立场。
11月28日上午，中英联合联络小组财政预算案编制第5次专家小组会议如期在钓鱼台国宾馆7号楼举行。一俟所有成员在长桌两旁入座，我首先郑重发声：
中方专家组一向重视和欣赏港英以往多年的理财原则，那就是写进基本法的量入为出原则；当然不会赞成当今港英政府扩大赤字预算，在过去五年里实行经常性开支中福利支出在扣除通胀因素后增长竟达66.5%的做法，更不赞成港英有关官员公开扬言，用这样的高速度来提升今后五年的香港社会福利。这么重要的跨1997年的政策性规划，过去从来没有在中英联合联络小组的任何大小会议上讨论过，更不存在双方共识。
中方曾一再表明，香港的社会福利有必要随着经济的发展不断改善和提高，这个精神也写进了基本法，可以相信，1997年后香港的经济发展和社会福利一定会比现在更好。
但是，人们现在看到的是自从这位港督上任后，港英的各项社会福利开支突然变成了一辆在崎岖道路上飞奔的高速赛车，如果继续这样往前开，不用多少年，将会车毁人亡，而车上坐的正是600多万香港老百姓啊！谁也不难判断，这种只顾眼前、不顾将来，企图在一日内把所有好事都完成的哗众取宠的做法，要么是居心不良，要么是政治上的不成熟！
中方真诚地希望，通过双方进一步努力，能够在财政预算案的编制上取得更多一点的共识，使得香港过渡期最后两份预算案的原则能够同基本法的规定相衔接，为香港的平稳过渡和经济社会的长期繁荣稳定做出应有的贡献。
这番开场白可能让英方代表团始料未及，现场气氛很快从秋寒转向严冬的肃杀。
英方代表邝其志沉下脸来进行反驳，他只字不提我列举的五年来的事实和数据，不提港英政府社会福利署署长的那篇讲演，而是诡辩香港政府开支增长不会超过经济增长，不同环节增长率会有所区别，可以理解，并指责我说照此下去会“车毁人亡”的形容“过分一点”。
当晚，在香港的彭定康亲自出马，率领一众高官对我发起声势浩大的“反击”。他先把自己的阴谋掩饰起来，再断章取义，把我形容是他驾驶“高速赛车”，偷换概念成“港人是最好的司机”，危言耸听地谎称中方“把所有福利开支计划削减得体无完肤”，“港人对此决不受落”！
这番极尽歪曲之能事的“高论”虽然经不起推敲，但在当时很多人不明真相的情况下具有很大的蛊惑性，一下子将我推至“漠视港人利益、干预香港内部事务”的孤立境地，并在彭定康和他某位新闻官的“胡萝卜加大棒”的引领下，迅速形成了香港的“主流舆论”。
短短一个多星期，上千篇五花八门的文章，通过文字、电波、视频铺天盖地对我进行声讨谴责；港英扶植起来的反华反共势力还煽动了一些老头老太，举着破轮胎来中英联合联络小组中方代表处“游行”。
在专家小组第5次会议上批评港英临撤退前大幅提高社会福利，一个比喻引发“车毁人亡论”的大风波
4
“大独裁者论”火上浇油
返观内照，身在北京的我对于港英当局发起的反扑起初竟还毫不知情，没有任何前方舆情摘报或指示传来，倒是钟仕元、方黄吉雯两位老成练达的顾问于28日当晚在招待邝其志一行的晚宴上悄悄提醒我，香港对我上午的开场发言“反响很大”，但说得比较含蓄；而我又疏忽大意，过去听说“反响大”也并非一两次，就没细问下去。直到29日下午会议结束时，我的盲点依旧，并没有山雨欲来、如临深渊的感觉。
在会后的传媒吹风会上，有记者就香港福利问题提问，我继续阐述立场，说中方一再表示，香港的社会福利有必要随着经济发展和实际需要不断提高，1997年后一定会更加好。但中方反对搞福利主义，一些西方国家已经尝到苦果，即使当年身为英国保守党主席的彭定康也曾在报纸上写文章反对。我之所以对冼德勤署长的演讲作特别回应，首先是因为他无权为1997年7月1日至2000年的事情作规划，中英联合联络小组从未讨论过，港英政府至今也没作澄清。
这时另有一位记者插问，港督昨晚说“开高速赛车的司机是香港人”，“香港人是最好的司机”，你的看法如何？
我回答，港督是英国女王派来集大权于一身的英国人，跟未来由港人选举产生的特区行政长官相比，他是一个独裁者，他不仅没有资格跻身“港人”，也更不会领到未来香港特区的“驾驶执照”。
我与记者的答问基本上是28日发言的进一步阐述，却犹如一佛出世，二佛升天，被渲染的“大独裁者论”立即成了“车毁人亡论”的火上浇油，甚至惮赫千里，一直烧到了伦敦。报载，12月1日，英国外交部副国务次官安德鲁·伯恩斯约见中国驻英使馆代办王其良公使，指责我近日对香港社会福利开支所发表的言论以及针对彭定康的“人身攻击”是不能接受的。
明眼人一看就知，这种交涉的理据十分苍白。
中方代表在中英联合联络小组层面就香港跨九七的问题表达看法，究竟哪里不符合《中英联合声明》的规定？至于我对彭定康属“大独裁者论”的表述也是“引经据典”于英国的《皇室训令》和《英皇制诰》，这两部大法规定港督作为英女王的全权代表，在香港集行政、立法、司法大权于一身，统率三军，还享受交税豁免。
如果说要从外交层面对违反中英两国共识的行为认真进行交涉的话，那受到谴责的应该是这位“手眼通天”的末代港督彭定康。众所周知，他与首相梅杰的关系非同一般。据香港报载，1992年里约热内卢的“地球峰会”上，梅杰首相曾对李鹏总理说，彭定康是他的代表，今后有关香港事务，中国政府“和他说等于和我说一样”。
末代港督彭定康
5
经得住时间的验证
无论压力多大，我自己仍须一如既往地投身每天的工作，出席各种公开活动，从从容容地面对香港社会。为减轻舆论对我的误解、最大限度争取支持，我在维护中方立场的同时，继续不卑不亢地进行一些针对性解释。
令人感动难忘的是许多热情支持我度过那段时光的人们。记得就在第5次专家小组会议结束后返回香港的航机上，我刚走进公务舱入座，后排一位素不相识的先生走来说：“你是陈代表？在电视里常常见到你。你讲得好，尤其这次讲彭定康开车要‘车毁人亡’讲得好！我们香港市民支持你！”
回到香港不久，有一次搭计程车去办公室，司机从后视镜里认出了我，先是惊喜、后是激动地说：“陈代表，你说得好！英国佬想在走之前把钱用光，你可要为香港‘看住这笔数’呀。我们信你！”
我还曾收到由新华社香港分社、文汇报、大公报等机构转来的具名、不具名的香港市民支持信，其中一封落款为“一位保障人员上”的信中写道：“先生所言‘车毁人亡’一矢中的”，“现在福利开支之雪球已越滚越大。英政府是刻意留下此一大包袱。若将来特区政府缩减开支，便会民怨民愤，危险！危险！”
我还记得国务院港澳办鲁平主任、新华社香港分社张浚生副社长在我承受巨大社会压力甚至来自内部的一些误解时，公开表态支持我。香港友好协进会的人大代表、政协委员以及香港商界、专业界的朋友们也用各种不同方式对我表达理解和支持。
随着时间的推移，是非对错已被后来香港发生的许多重大事件所验证。
亚洲金融风暴爆发后，为香港掌舵的特首董建华、特区财政司司长曾荫权以及后任梁锦松、唐英年等要员都曾动情地当面感念我，在中英共同编制跨1997年的财政预算案时为香港的未来把住了关，他们都还记得并赞赏当年“车毁人亡”那句警示。
