中国现行的有效法律里，有一部是教员亲自签署主席令公布的，它管的不是国土、不是军队，而是每家每户的户口本。这部法律就是1958年1月9日通过的《中华人民共和国户口登记条例》。
现在，六十八年过去了，和它同时代的法律法规或被废止、或被取代，甚至宪法都修订了三版，唯独这部管理户口的条例仍然有效。
因为它所管理的，是中国历代王朝都想管、却始终管不明白的，人。
种田的是人，交税的是人，打仗的是人，修河挖渠服劳役的还是人。对于任何一个国家来说，人口册子就是国库的账本、军队的兵员、稳定的财政现金流。
然而，很多时候，国家需要人，人却不愿意为国家所用。
因为人口册子上每多一个名字，就要多交一份赋税、多服一次兵役。为了逃避赋税和兵役，减轻生活的负担，历代王朝治下的人口，要么流亡山林，要么托庇豪门，要么流动游走，都在想方设法的逃避登记。
在这样的背景下，中国历代王朝的人口册子，几乎都是一本糊涂账，尤其是明朝，崇祯十七年李自成进京、满清入关，但明朝登记人口的黄册，早已写到了崇祯二十四年。
之所以出现这种情况，唯一的原因便是，人口登记和交税服役挂钩，而要想得到真实的人口数据，唯一的办法是，让人口登记和交税服役脱钩。
康熙五十一年，朝廷宣布"滋生人丁，永不加赋"，把交纳人头税的人丁总额，固定在前一年的两千四百多万丁。雍正年间，又宣布摊丁入亩，把这些人头税合并到田赋里。
随后，中国人口便出现爆炸性增长。雍正十二年，朝廷登记的人口是两千四百万“丁”，乾隆六年，朝廷掌握的人口数据则是一亿四千三百万“人”，到了道光年间，更是一举突破四万万的大关。
但，由于技术和政权组织的限制，清朝统计的四万万人口，也只是大致估算，并不能精确统计到每一个人，以至于新中国成立时，用到的人口数据仍然是四万万五千万。
1953年4月，政务院发出人口普查的指示，250万登记员随即进村入户，清点人口。经过一年半的统计汇总，1954年11月1日，政务院公布了人口统计结果——
两千多年都没有结果的一笔糊涂账，至此彻底梳理清楚了。
那次人口普查，除了得出中国人口总数以外，还给出了另一份数据，那就是所有中国人口中，城市人口占13.26%，农村人口占86.74%，而当时的粮食商品率只有20%左右。
这就意味着，86.74%的农村人口所产出的粮食，只有20%能拿出来交易，供养不生产粮食的城市人口。
毫无疑问，这个数据限制了城市规模，更堵住了农村人口进城的渠道。一旦动员农民进城，开始城市化的进程，那么不论城乡，所有人都将面临严重的粮食危机。
一五计划全面铺开，苏联援助的工业项目相继上马开工，国家必须从农村招工、扩大城市规模、增加城市人口，才能保证工业化的进程不被打断。
在这样的背景下，如何保证农村的粮食产量、如何保证城市的粮食供给，便是国家必须考虑的问题。
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